以人为核心的新型城镇化区别于以物为中心的城镇化，两者内涵不同以物为中心的城镇化聚焦人口规模和城镇面积的扩大，发展方式粗放，不可持续，不符合高质量发展要求以人为核心的城镇化强调要满足人的需求，让人有获得感幸福感，发展方式集约，具有持续性，符合未来发展方向以人为核心的新型城镇化的建设方向在哪里以及如何发力，取决于对人的理解，总体来说，有三个层次：

其一，将以人为核心的新型城镇化理解为城镇化建设满足人的多元化需求，这种人是目的的认知属于宏观视角人口结构不同，需求不同，建设内容也不同人口结构有城市户籍人口非落户的农业转移人口以及农村人口之分，有老龄人口中青年人口少年人口以及儿童人口之分，有高收入人群中等收入人群以及低收入人群之分另外，人口在流动，人的需求在变，例如农村人口对农村就业以及住房等方面有基本需求；农业转移人口对城市住房教育养老医疗有基本需求；返乡创业的农业转移人口对创业政策和创业资金有基本需求；核心城市群以及都市圈的人对快速通勤有效率和舒适需求等等十五五时期的新型城镇化建设要致力于满足人民对美好生活的向往

其二，将以人为核心的新型城镇化理解为城镇化建设要受人口规模和素质的约束，这种人是要素的认知属于中观视角在一定程度上，人口规模决定城市规模和产业规模人口结构和规模决定建设哪些城市功能以及数量人口规模和消费能力决定产业的供应规模和消费规模，人口的知识素质（人力资本）决定产业的竞争力十五五时期属于智能时代，但是人口依然是重要生产要素，它与土地资本技术数据等要素共同推动城镇化的高质量发展

其三，将以人为核心的新型城镇化理解为城镇化建设要有明确的服务对象，这种人是使用者的认知属于微观视角在土地财政下，城镇化建设看不见人，眼里只有土地土地融资受限后，地方债务风险规模急剧上升，原来的建设模式难以为继，城镇化建设必须要考虑资金成本和收益来源，否则不可持续项目谋划必须要找到明确的使用者，努力实现项目收益的自平衡，项目具有可融性后，新型城镇化建设和运营的可持续性才有可能

基于人是目的的理解去建设新型城镇化，方向无疑正确，但缺乏抓手，可落地性差；基于人是要素的理解去建设新型城镇化，确定性较高，但力不从心，因为中小城镇人口不断持续外流，高素质人口流向核心大城市；基于人是使用者的理解去建设新型城镇化，落地性好，但方向感不强，确定性不高新型城镇化建设对人的理解应该是上述三种视角的统一，任何单一的理解不能推动新型城镇化建设的高质量发展受地方债务压力影响，政府综合财力的限制以及平台公司转型发展要求，地方政府和平台公司应更多基于人是使用者的理解去思考如何发力十五五时期的新型城镇化建设

影响十五五时期以人为核心的新型城镇化建设的重要环境因素有三个方面，分别是国际地缘政治格局变动新一轮科技革命和产业变革，以及人口发展趋势

（一）国际地缘政治格局变动影响

受俄乌冲突中东战争等地区战争影响，全球能源价格高企，美联储的加息又导致美元融资成本增加，全球经济增长波动下行，加上西方国家又对我国实施贸易保护以及脱钩断链，我国经济增长的外部需求面临很大挑战

外需受阻，内需来补新型城镇化建设是拉动投资和消费的重要举措根据国家发改委测算，城镇化率每提高1个百分点，可以拉动约万亿元新增投资需求和2000多亿元新增消费需求对比发达国家，我国新型城镇化建设还有很大空间2023年我国常住人口城镇化率为66.16%（户籍人口城镇化率为48.30%），而发达国家的城镇化率为80%为提高常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率，中央财政安排奖励资金支持地方加快农业转移人口市民化（中央财政农业转移人口市民化奖励资金管理办法），对规划建设保障性住房城中村改造和城镇老旧小区改造海绵城市等给与政策支持

（二）新一轮科技革命和产业变革影响

科技革命是产业变革的动力源泉本轮科技变革的特征是迈入以数据为关键生产要素的智能技术时代，它对新型城镇化建设带来深远影响智能科技在推动产业变革的过程中，催生了新产业新模式新业态，加上数据与人口土地资本技术等其他要素重构后，整体提升新质生产力新质生产力以其高科技高效能高质量特征深刻影响新型城镇化的产业基础（传统产业新型产业和未来产业）城市功能以及基础设施建设

（三）人口发展趋势对新型城镇化建设的影响

我国人口规模总体呈下降趋势根据国家统计局数据显示，2023年末全国人口为140967万人，比上年末减少208万人全年出生人口902万人，人口出生率为6.39，同比上年下降0.38个千分点；死亡人口1110万人，人口死亡率为7.87，对比上年上升0.5个千分点；人口自然增长率为-1.48，较2022年下降0.88个千分点人口规模总量下降的主要原因是出生人口减少，这将影响基础教育资源以及养老资源的配置长期看，智能技术的发展以及数据要素的重要作用在一定程度上将会对冲人口总量减少给经济增长造成的负面影响

十五五时期，新型城镇化建设依然是我国扩大内需的战略支点，必须筑牢挖深，有效抵御外部环境的冲击以往规模性扩张的传统建设模式不可持续，必须转变建设模式，从经济社会生态角度构建起可持续的发展模式

其一，不能延续依靠扩大投资规模的野蛮建设方式，需要充分考虑地方债务风险，找到新型城镇化建设自平衡逻辑，实现城镇运行的良性和持续公共物品具有正外部性，私人资本不愿意投入，需要公共财政提供资金，但这是有限度的，理论上的临界点是公共物品边际收益等于其边际成本若不顾收益，持续巨额的投入建设，将会引发债务风险在三保财政和地方债务压力较大的背景下，十五五时期的新型城镇化建设需要精打细算，项目前期要充分论证收益自平衡能力例如，为农业转移人口提供住房基本公共服务，到底是收购存量房划算，还是在工业园区建设保障性租赁住房经济，需要仔细测算和对比目前房地产库存压力大，收购价格较低，而工业园区的土地是工业性质土地，地价便宜，房屋总体造价较商品房低很多，哪种方案自平衡能力强，更有利于农业转移人口工作和生活，需要比较分析，不能为救房市，高成本收购存量房，导致新增地方债务

其二，不能单纯依赖经验模式建设新型城镇化，需要推动基于数据要素的科学建设模式，找到工业化信息化城镇化以及农业现代化的深度融合逻辑，开启城镇运行的智能模式数据要素是智能时代的关键生产要素，具有报酬递增低成本复用乘数效应等特点，它对优化资源配置赋能实体经济发展新质生产力推动生产生活经济发展和社会治理方式深刻变革有重要意义，是实现四化深度融合的核心逻辑

根据数据要素×三年行动计划（20242026年）提出的重点行动，在工业制造现代农业商贸流通交通运输金融服务科技创新文化旅游医疗健康应急管理气象服务城市治理以及绿色低碳等领域发挥数据要素乘数效应在大模型算力基础设施支撑下，数据要素在上述应用领域深度融合，推进新型城镇化建设的智能化例如，通过人口流动趋势分析，识别具有相对优势和发展潜力的优势地区和城镇功能节点，重构城市空间格局；通过分析主要产业的产值带动能力和就业吸纳能力，计算就业偏离度，识别带动经济增长又吸纳就业的主导性产业，精准发展产业值得注意的是，基于数据要素的建设模式既不能也不该完全排斥经验模式，二者相辅相成

其三，不能以牺牲环境为代价和不顾资源承载约束的粗放建设，需要充分考虑节能降碳要求，找到城镇生产生活和生态的协调逻辑，建设美丽中国中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见提到：统筹优化农业生态城镇等各类空间布局，严格管控城镇开发边界，推动城镇空间内涵式集约化绿色发展绿色低碳理念要融入工业生产农业种植城镇生活，不断推进碳达峰碳中和，发展可再生能源开发应用技术先进储能技术能源互联网技术以及氢能开发利用技术等绿色低碳技术，从源头减碳（能源活动）过程降碳（工业生产建筑运行交通运输等）末端固碳三个阶段，全面推动新型城镇化能源绿色低碳转型和低碳排放

十五五时期，新型城镇化建设发力点至少有三个方面，分别为人地产城的错配纠偏事业产业协同以及重点工程建设等

（一）人地产城的错配纠偏

人地产城的错配导致新型城镇化出现很多问题，例如人多地少（产地不匹配）产业空心或城市功能配套不全（产城融合问题）人才结构低端（人产不匹配）人口外流严重（人城不匹配）人地产城的错配情况，各地有所不同，需要就短板问题进行重点发力或整体发力例如，通过借鉴浙江产业邻里中心建设经验，在产业园区为产业工人建设保障性住房，同时配套建设医疗卫生文体健身设施社区食堂商业设施及婴幼儿照护等城市功能，实现职住平衡另外，可以借鉴浙江未来社区建设经验，整体纠正人地产城的错配未来社区是以人民美好生活向往为中心，借助老旧小区改造土地综合整治农业产业园建设古村落活化利用乡村全面振兴等政策机会，以和睦共治绿色集约智慧共享为基本内涵，以未来邻里教育健康创业建筑交通低碳服务和治理为场景，打造具有归属感舒适感和未来感的新型城市功能单元

（二）事业和产业协同发展

新型城镇化建设内涵丰富，建设内容广泛，既有民生事业，也有产业发展，民生事业具有兜底性基础性普惠性，产业发展具有市场化营利性多样化十五五时期以人为核心的新型城镇化要同时发力事业和产业事业和产业的协同发展关键在于发展民生事业要跳出民生局限，用产业思维思考民生事业如何可持续，发展产业要有事业视角系统化思考产业发展如何可持续，通过事业产业的自平衡达到协同发展例如，政府引入专业的养老服务企业，利用社会资本，一方面收购闲置资产盘活配建的社区养老服务设施为困难老年人提供无偿低偿基本养老服务（为实现自平衡可以争取政府补贴），确保老有所安老有所养，另一方面通过提供专业化多样化个性化的非基本养老服务，形成金融+养老医疗+养老智慧+养老等新兴产业，利用养老基本服务政府补贴和非基本养老服务的使用者付费实现养老服务项目的自平衡，实现养老事业和养老产业的协同发展

（三）重点领域重大工程建设

谋划重点领域重大工程建设项目要从人地产城的错配中寻找机会，用自平衡思维筛选十五五时期新型城镇化建设涉及的事业和产业协同项目，自平衡既有同一领域的自平衡（例如养老产业和养老事业），也有跨领域的自平衡（例如保障性住房与产业园区运营），按照上述逻辑，十五五时期，可以谋划和建设的重点领域重大工程如下：

1. 三大工程建设

三大工程是指保障性住房城中村改造和平急两用公共基础设施建设工程，这是党中央针对房地产发展形势作出的重大战略部署，符合国家政策资金层面，三大工程的资金支持有中央预算内投资地方政府专项债以及政策性银行贷款三大工程均有自平衡逻辑，可以实现事业和产业的协同发展

2. 乡村基础设施建设

统筹新型城镇化和乡村全面振兴，谋划城镇向乡村延伸的基础设施项目例如，谋划城乡水气热等市政公用设施一体化特许经营项目；谋划城乡道路与现代农业产业园和农产品交易中心建设项目，升级乡村交通基础设施的同时，发展现代农业体系；谋划重点村镇新能源汽车充换电设施项目，补齐农村地区公共充换电基础设施短板，推动新能源汽车下乡，加速能源消费结构优化转型

3. 绿色低碳特许经营

绿色低碳是十五五时期新型城镇化建设的重要方向围绕能源结构转型可以谋划清洁能源（空气能太阳能以及地热等）集中供热新能源开发利用风电特许经营项目；围绕污水和垃圾处理可以谋划建筑垃圾资源化利用环卫一体化和城市/产业园区综合服务特许经营项目；围绕智慧城市可以谋划智能网联（含车路协同开放测试停车场充换电）城市级数据运营特许经营项目；围绕智慧能源方面可以谋划大型公共建筑/区域集中供冷低碳智慧能源特许经营项目

十五五时期，考虑到地方政府较大的债务压力和有限的政府综合财力，建议首先在具备自平衡的重点领域谋划重大工程项目，充分利用好中央预算内投资地方政府专项债和政策性银行资金，通过特许经营模式，实施重点项目建设对于收益性差，无法打捆的民生事业重点工程项目，利用地方政府一般债来实施

十五五时期，新型城镇化建设应以满足人民美好生活向往为核心，破局人地产城失衡问题，按照自平衡逻辑，谋划重点领域重大项目，有效落实以人为核心的新型城镇化建设理念