房地产三条红线政策实施后，土地出让收入增速放缓，地方财政传统增收渠道持续承压叠加隐性债务管控常态化央国企融资闸门收紧等约束，地方政府长期依赖的土地财政+平台融资模式难以为继在此背景下，国家密集出台政策工具箱：以PPP新机制激活社会资本活力，以EOD全域土地综合整治模式破解项目自平衡难题，以REITs打通存量资产循环，以政策性金融提供长期资金支持，形成了政策引导市场运作多元参与风险可控的投融资改革框架特别是关于进一步促进民间投资发展的若干措施的出台，与前期政策形成协同效应，推动地方投融资从政府主导 向市场驱动从增量扩张向存量盘活从土地依赖向 产业赋能的深度转型

（一）PPP新机制：特许经营为主导，民资参与提质扩容

PPP模式已进入存量规范 + 增量优化的新阶段国办函2023115号文确立特许经营为核心载体，将项目限定为使用者付费类型，明确民营企业股权占比原则上不低于35%，从制度层面保障民资话语权最新出台的关于进一步促进民间投资发展的若干措施进一步突破准入限制，提出铁路核电等重点领域项目需专项论证民资参与可行性，具备条件的项目持股比例可超10%，部分核电项目民资参股已达20%

存量处置方面，国办函202584号文推出分类施策方案，对接近完工项目加速验收运营，对停滞项目压缩规模严控成本，同时允许地方统筹专项债用于存量项目支出责任，云南湖南等地已安排超 500亿元专项债化解项目拖欠账款与建设资金缺口

（二）EOD模式：生态治理与产业融合，破解自平衡难题

环办科财202322号文明确EOD模式核心逻辑，剔除两项指标交易及土地出让收入作为自平衡来源，倒逼项目回归生态治理+产业开发本源当前EOD项目已从政策试点转向市场化运作，形成多元收益闭环：

资金保障上，政策性金融发挥关键作用，国开行农发行等提供20年期限低利率贷款，匹配EOD项目长周期特征，有效降低融资成本项目运作呈现规模化一体化趋势，打破行政区划界限，统筹生态修复产业发展与运营管理，实现生态价值向经济价值的有效转化

（三）全域土地综合整治：资源盘活与资金协同，赋能乡村振兴

自然资办函2024522号文强化政策性金融对土地整治的支持，推动项目从单一工程实施转向资源资产资本全链条转化此类项目以全域规划为引领，整合耕地提质低效用地盘活生态修复等内容，通过产业植入实现收益平衡

合作模式上，投资人+ EPC+O成为主流，政府出资代表与社会资本共同设立项目公司，社会资本主导投资建设与运营，通过股权借款或专项基金解决政府资本金难题，既保障项目推进效率，又严守隐性债务底线

（四）REITs与政策性金融：盘活存量与资金保障，构建融资闭环

REITs成为打通存量资产循环的关键工具，政策明确支持民间投资项目发行基础设施REITs，拓宽权益融资渠道首农产业园REITs通过改造工业旧址为科创园区，实现资产证券化退出，为同类项目提供可复制经验的案例当前REITs试点领域持续扩容，数据中心智慧城市等新基建项目逐步纳入，预计未来三年市场规模将突破万亿元

政策性金融与专项债形成协同发力格局，新型政策性金融工具已投放5000亿元，其中部分资金定向支持民间投资项目；专项债投向持续优化，市政基建交通设施等领域占比超46%，并可用于存量PPP 项目政府支出责任，实现隐性债务显性化处置农发行国开行等机构针对土地整治EOD项目推出长期限低利率专项贷款，有效匹配项目投资回收周期

（一）项目自平衡能力不足

剔除土地出让收入后，部分生态治理基础设施项目短期内难以形成稳定现金流，产业培育周期长与投资回收要求的矛盾突出，民资参与积极性受影响

（二）存量项目处置压力较大

超10万亿元存量PPP项目面临融资受阻付费拖欠推进缓慢等问题，部分项目建设内容不合理成本失控，分类处置与合规转型难度较大

（三）政策协同与落地效率待提升

PPPEODREITs等工具存在政策衔接不畅问题，部分地方政府项目谋划能力不足，对产业融合收益设计等关键环节把控不够精准

（四）民资权益保障仍需强化

民间资本在市场准入资源获取履约付费等方面仍面临不公平待遇，部分地方存在付费拖欠承诺不兑现等情况，影响投资信心

（一）模式创新：从单一工具到组合应用

未来地方投融资将呈现工具叠加场景融合特征一方面，推广EOD+REITsPPP+政策性金融等组合模式，EOD项目通过生态修复培育产业，未来可通过REITs实现资产退出；另一方面，探索全域土地整治+乡村产业低空经济基础设施+市场化运营等新场景，拓展项目收益来源同时，深化投资人+ EPC+O模式，完善股权结构与收益分配机制，强化社会资本在项目全生命周期的主导作用

（二）主体转型：从政府主导到市场赋能

进一步落实促进民间投资的13项措施，扩大民资准入领域，在铁路核电商业航天等重点领域明确民资持股比例，保障民资在资源调配并网运行等方面的平等权益推动地方融资平台从融资工具转型为区域资源综合服务商，通过混合所有制改革引入战略投资者，提升市场化运作能力强化第三方机构作用，在项目合规审查绩效评价成本控制等环节引入专业服务，提升项目运营效率

（三）资金运作：从增量投入到存量盘活

加速REITs市场扩容，将保障房新能源数据中心等纳入试点，完善发行机制与定价体系，降低民间资本退出门槛优化专项债与政策性金融协同机制，专项债可作为项目资本金撬动更多金融资金，政策性金融工具聚焦长期限低收益项目，形成财政引导金融支持市场参与的资金闭环鼓励通过资产证券化股权转让等方式盘活存量资产，将回收资金用于新项目投资，实现存量变增量

（四）风险防控：从被动管控到主动治理

建立事前论证事中监测事后问责的全链条风险防控体系事前严格项目财政承受能力论证与收益评估，严禁通过任何形式新增隐性债务；事中运用数字化手段建立债务风险预警系统，对存量项目实行分类分级监测；事后强化绩效评价与付费挂钩机制，对拖欠民资账款的行为严肃问责完善PPPEOD等项目退出机制，保障各方合法权益