（一）发展背景

当前，全球产业格局与竞争范式正在发生深刻重构一方面，人工智能量子信息绿色能源等前沿技术密集突破，与制造业深度融合，催生了具身智能低空经济清洁能源装备等新赛道，为产业跨越式发展提供了历史性机遇例如，作为智能化转型风向标的工业机器人产业增势强劲，2025年前三季度产量同比增长近三成，而具身智能等前沿领域预计到2030年将形成千亿级市场规模另一方面，国际环境不确定性增加，供应链呈现区域化重构趋势，高端装备制造业面临发达国家技术竞争与发展中国家成本追赶的双重挤压，中低端被替代高端被封锁的风险客观存在，提升产业链供应链的韧性和安全水平比以往任何时候都更为紧迫

从国内看，我国已建立起全球最完整规模最大的工业体系，高端装备制造的核心载体机械工业在十四五期间实现了跨越式发展，为高质量发展奠定了坚实的规模与创新基础产业规模稳步增长，营业收入在2024年首次突破30万亿元大关，占全国工业比重提升至22.9%；规模以上企业数量从9.9万家增至13.2万家，主体活力持续增强创新能力不断提升，行业研发经费投入强度持续领先于全国工业和制造业平均水平，培育了527家单项冠军企业和超过5000家专精特新小巨人企业，优质企业群体已成为创新的中坚力量同时，在华龙一号三代核电深海一号超深水钻井平台等一批大国重器上取得的重大突破，标志着产业正从制造大国向制造强国实现关键性转变

（二）战略意义

在此背景下，十五五时期推动高端装备制造产业的高质量发展，具有如下三重深远的战略意义：

1保障产业安全与自主可控的基石

高端装备，尤其是决定集成电路航空航天地位的关键超精密装备，其产业至今仍基本被发达国家少数企业垄断，是我国诸多产业卡脖子问题的核心实现核心基础零部件关键基础材料和先进基础工艺的自主可控，是摆脱外部依赖维护大国经济安全的根本前提

2培育新质生产力与现代产业体系的引擎

以智能化绿色化融合化为主攻方向，推动人工智能等新一代信息技术全方位赋能，不仅是产业升级的路径，更是形成新质生产力的关键这直接关系到传统产业的价值攀升新兴产业的加速领跑与未来产业的协同布局，是构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系的核心驱动力

3应对全球竞争与塑造发展新优势的关键

面对全球从增量竞争转向存量竞争的压力，以及国际标准与知识产权竞争白热化的挑战，产业的高端化转型是从根本上提升国际分工地位掌握发展自主权的战略选择推动产业从产品走出去向技术标准和品牌走出去升级，是在全球化新格局中塑造中国制造竞争新优势的必然要求

1自主创新能力与基础研究薄弱

产业整体仍存在原始创新能力不足的问题，基础研究前期积累不够后期投入不足，科技创新长期处于跟踪与模仿状态，这成为限制新质生产力培育的最大障碍尤其在最能体现国家制造实力的超精密装备领域，其研发需要精密机械工程光学自动控制与先进材料等多学科前沿技术的长期集成与迭代，我国在此类需要耐心资本和长期技术积累的第四类企业（生产高端装备和特殊材料的企业）生态上仍显薄弱

2产业基础高级化存在明显短板

部分关键核心技术与高端装备仍受制于人，产业链供应链的安全韧性面临考验具体表现为：高端核心部件（如大型风电主轴轴承高端伺服电机）和基础工业软件长期依赖进口；高档数控机床高端科学仪器等与国际先进水平仍存在较大差距这些问题不仅存在于终端产品，更贯穿于从基础材料核心零部件到先进工艺的整个产业基础链条

3供需结构性矛盾制约产业效益

中低端产品同质化竞争和产能过剩问题，与高端装备有效供给不足并存，导致企业普遍面临增收不增利的困境近年来机械工业出厂价格指数持续下行，2024年行业利润率降至5.18%，盈利空间受到挤压，严重制约了企业的再投资能力与创新升级意愿，形成了低水平循环

4产业生态与人才支撑体系尚不健全

支撑高质量发展的产业生态仍有待完善一方面，标准计量检测认证中试平台与演兵场（试验验证线）等产业公共服务体系支撑能力薄弱，而这正是超精密装备等复杂系统从实验室走向产业化不可或缺的环节另一方面，复合型高端研发人才数字化人才及高技能工匠短缺问题凸显，人才队伍的结构与质量尚无法完全满足产业向高端化智能化跃升的需求

（一）总体目标

1锚定新质引领与安全可控双核心目标

到十五五末，力争实现从规模扩张向质量效益的根本转变，为2035年基本实现社会主义现代化奠定坚实的产业基础具体而言：

2在自主可控能力上取得决定性进展

产业基础再造和重大技术装备攻关取得突破，重点领域卡脖子技术基本实现突破产业链供应链韧性和安全水平全面提高，核心基础零部件关键基础材料的自主保障能力显著增强

3在产业结构上实现向全球价值链中高端的稳步迈进

智能化绿色化成为普遍形态形成传统产业价值攀升新兴产业加速领跑未来产业协同布局的新发展格局培育形成一批在技术创新系统集成品牌影响方面具备全球竞争力的世界级先进制造业集群

4在创新效能上实现深度融合与释放

企业创新主体地位更加巩固，科技创新与产业创新深度融合人工智能与制造业深度融合催生一批新业态新模式，服务型制造占比大幅提升，形成一批行业产业大脑和标杆智能工厂

5在发展质量上构建健康企业梯队与生态

形成由链主企业单项冠军企业专精特新小巨人企业构成的优质企业梯队产业生态持续优化，标准质量品牌人才等支撑体系更加健全，实现质的有效提升和量的合理增长

（二）基本原则

为实现上述目标，十五五时期的高端装备制造产业发展需遵循以下基本原则：

1坚持创新驱动，自立自强

将科技自立自强作为战略支撑，强化企业科技创新主体地位不仅要聚焦关键核心技术攻关，更要补齐原始创新能力与基础研究的短板，推动产学研用深度融合，构建用装备造装备研发关键技术三支队伍长期稳定合作的机制，并建设必要的演兵场以加速技术迭代与产业化

2坚持系统观念，统筹发展与安全

统筹兼顾发展与安全自主创新与开放合作传统升级与新兴培育硬件突破与软件提升在锻长板补短板同时，特别注重产业基础能力的系统提升和产业链的整体韧性构建，实现产业体系整体优化

3坚持市场主导，政府引导

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发各类经营主体活力更好发挥政府在战略规划政策引导营造公平竞争环境以及建设公共服务平台（如中试平台检测认证平台）等方面的作用，弥补市场失灵，特别是在培育需要长期投入的超精密装备等战略领域

4坚持高端化智能化绿色化方向

将此三化作为不可逆转的转型主攻方向以智能化赋能产业升级，以绿色化塑造发展底色，以高端化锁定价值目标，三者协同推进，最终实现产业核心竞争力的重塑和全球竞争地位的跃升

1以产业基础再造与核心技术攻坚为根本，筑牢安全发展基石

当前，我国在部分重大装备领域已实现从无到有甚至领先的突破，但基础不牢卡脖子风险仍存于高端数控系统高端轴承特种材料工业软件等深层环节十五五时期，必须将产业基础能力提升置于核心位置需实施新一轮产业基础再造工程，聚焦底层技术基础工艺关键基础件，建立揭榜挂帅赛马等机制，组织全行业力量进行系统性攻关同时，持续推进重大技术装备攻关工程，尤其在高端工业母机航空发动机高端医疗装备精密科学仪器等领域，集中资源实现自主可控关键是要构建研制-应用-迭代的良性循环，通过强有力的首台（套）装备应用推广政策示范项目和保险补偿机制，为自主创新产品提供宝贵的早期市场和应用反馈，加速技术成熟与产业化

2以高端化智能化绿色化转型为导向，重塑产业核心竞争力

破解结构性矛盾，必须推动产业整体向价值链高端跃迁高端化是方向，要大力发展技术密集附加值高的细分领域，积极培育工业母机机器人航空航天装备海洋工程装备高端检测设备等增长引擎，前瞻布局低空经济装备量子信息设备等未来产业智能化是手段，需推动人工智能数字孪生等新一代信息技术与装备制造全流程深度融合重点是推广工业互联网平台和行业级工业大模型的应用，建设更多标杆智能工厂和未来工厂，实现从单机智能到产线智能再到整个供应链智能的演进绿色化是底色，要加快发展高效节能先进环保资源循环利用等绿色装备，并推动装备产品本身的全生命周期低碳设计同时，在装备生产制造环节全面推行绿色工艺，建设零碳或近零碳工厂，引领产业可持续发展

3以强化企业创新主体地位为核心，构建高效融通的产业创新生态

技术创新从实验室走向生产线，企业是最关键的桥梁要进一步强化企业在技术创新决策研发投入科研组织和成果转化中的主体作用一方面，发挥产业链链主企业的引领支撑作用，牵头组建创新联合体，协同上下游企业及高校院所，开展协同攻关另一方面，大力培育专注细分领域的专精特新小巨人和制造业单项冠军企业，形成链主引领中小微企业协同的融通创新格局此外，需持续优化国家及省级制造业创新中心产业技术基础公共服务平台中试熟化平台等公共创新载体的布局与功能，为行业提供关键共性技术供给尤为重要的是，要为人工智能+制造夯实创新底座，着力加强高质量工业数据集行业算法模型和普惠算力的建设与开放共享

4以提升产业链韧性与培育世界级集群为抓手，优化产业空间布局

面对不确定的外部环境，必须着力锻造安全韧性富有弹性的产业链供应链需绘制并动态更新重点产业链图谱，精准实施补短板锻长板建新板行动，增强产业链的自我修复和抗风险能力在此基础上，优化国内产业布局，引导产业链在区域间科学有序转移和集聚发展目标是依托现有制造业集聚区，培育若干在技术创新品牌影响系统集成等方面具备全球竞争力的世界级高端装备制造业集群例如，支持有条件的地区（如京津冀长三角粤港澳大湾区成渝地区等）发挥各自优势，形成特色鲜明优势互补错位发展的集群格局，如天津的智能制造四川的清洁能源装备河南安阳的通用航空装备等，全面提升我国高端装备产业的全球影响力和控制力

5以深化两业融合与两化融合为路径，催生发展新业态新模式

高质量发展不仅在于制造更好的产品，更在于提供更优的价值要大力推动先进制造业与现代服务业的深度融合（两业融合），鼓励装备制造企业从单纯的设备供应商向产品+服务+整体解决方案的系统集成商和总承包商转型积极发展远程运维状态预警故障诊断全生命周期管理融资租赁供应链管理等服务型制造新模式，延伸价值链，提升用户粘性和利润空间同时，深化信息化与工业化融合（两化融合），在更广范围更深层次推动数据驱动制造开放和推广人工智能+在装备产品研发工艺优化质量控制预测性维护等关键环节的典型应用场景，并推动装备产品本身向智能网联终端演进，创造新的市场需求和商业形态

6以实行更高水平对外开放为原则，构筑互利共赢的产业合作网络

自主可控不是闭门造车，必须在开放合作中提升自身实力要支持领军企业更深入地融入全球产业链创新链和价值链，从产品出口为主向技术标准品牌资本人才等全方位输出与合作升级鼓励企业在海外设立研发中心生产基地，加强本地化经营，更高效地利用全球资源，并积极履行社会责任同时，主动参与乃至主导国际标准合格评定规则的制定与修订，推动中国技术中国标准走出去，增强在国际产业治理中的话语权通过更高水平的开放合作，在维护多元稳定的国际产业生态的同时，倒逼国内产业持续提升技术质量和服务水平，最终实现从世界工厂向全球高端装备重要创新策源地和供给中心的跨越

1强化跨部门政策协同，构建精准发力的政策工具箱

改变以往政策碎片化撒胡椒面的局面，建立由国家发展改革委工业和信息化部科技部财政部等多部门参与的常态化协调机制

（1）实施揭榜挂帅与赛马机制的升级版不仅针对单项技术攻关，更应围绕高端数控机床高端船舶等整机系统，以及高精度传感芯片等核心部件，设计产业链协同攻关项目由政府或链主企业发榜，鼓励跨企业跨学科的联合体竞标，对成功者给予长期滚动支持，并配套明确的市场应用承诺（如在国家重大工程中优先采购）

（2）创新三首产品（首台套装备首批次材料首版次软件）的全周期支持政策在现有保险补偿和奖励基础上，强化首次订单政策鼓励国有企业重大工程主体单位带头应用，可将其采购和使用三首产品的情况纳入考核评价体系同时，在宝安区等地方实践基础上，探索建立覆盖研发中试首次应用迭代升级的全生命周期资助链

（3）建立产业发展与空间布局的联动调控机制借鉴四川河南安阳等地的集群发展经验，国家层面应引导各地依托自身禀赋发展特色集群，避免同质化内卷完善重大项目论证机制，防止盲目投资和低水平重复建设同时，制定引导性目录，支持轻工纺织等产业向中西部和东北地区有序转移，并配套相应的金融与服务支持

2深化金融供给侧创新，引入并壮大耐心资本

落实七部门关于金融支持新型工业化的指导意见，推动金融资源从锦上添花转向雪中送炭，并陪伴企业跨越成长周期

（1）打造覆盖全生命周期的科技金融接力棒体系早期大力发展创业投资和股权投资，通过政府引导基金吸引社会资本，推动社会资本投早投小投长期投硬科技探索发展创业投资二级市场基金，畅通资本退出渠道中期鼓励银行设立科技支行，单列制造业信贷计划，扩大对专精特新中小企业的信用贷款和中长期贷款大力推广创新积分制，规范发展知识产权质押融资后期对突破关键核心技术的企业，开通上市融资债券发行的绿色通道支持符合条件的龙头企业和新兴产业企业在多层次资本市场融资

（2）创新发展产业链金融与风险共担工具鼓励金融机构基于数据信用和物的信用，开发应收账款存货订单等供应链金融产品，探索不依赖核心企业担保的脱核融资模式，惠及更多链上中小微企业扩大科技保险覆盖面，支持保险机构与中试平台合作，开发覆盖产品研发质量责任成果转化风险的创新保险产品积极发挥融资租赁以租代售功能，降低企业使用高端智能装备的初始门槛

3夯实产业创新生态，打造高能级公共赋能平台

将产业生态建设的重点从硬件补贴转向软性服务和能力赋能

（1）加速布局高水平制造业中试平台与测试验证场中试是打通实验室与产业化最后一公里的关键应借鉴吉林长春建设光电装备中试基地的经验，在全国重点产业集群布局一批公益性开放性的高水平中试平台这些平台应提供从工艺验证可靠性测试到小批量试制的全流程服务，大幅降低企业自主研发的试错成本和风险

（2）推动建设行业级产业大脑与数据共享平台借鉴四川打造行业产业大脑的规划，支持龙头企业或第三方机构搭建面向特定产业集群的工业互联网平台汇聚产业链数据资源，发展行业模型+专用模型+智能体，为企业提供供应链协同产能共享能效管理预测性维护等智能化服务

（3）构建研产学用协同的闭环体系强化企业科技创新主体地位，发挥龙头企业的引领作用和链主的协同功能支持企业与国家制造业创新中心高校院所共建联合实验室和创新联合体建立应用场景开放机制，鼓励一汽中车等大型国企开放其生产线作为国产高端装备核心部件的首批次应用场景和迭代环境

4实施人才与数据双轮驱动战略，筑牢新型要素底座

面对智能化融合化转型，必须培育与新时代需求相匹配的新型要素供给

（1）实施卓越工程师和数字工匠倍增计划推动高校教育与产业需求深度对接，定向培养既懂机械原理又精通人工智能算法设计的复合型人才鼓励企业与大中专院校共建现代产业学院，推广订单式培养同时，为高层次产业人才在落户住房子女教育等方面提供一揽子服务

（2）系统构建高质量工业数据集与标准体系数据是驱动人工智能+制造的核心燃料应国家牵头，联合龙头企业，在保障安全的前提下，建设一批涵盖产品设计工艺参数设备运维等关键环节的高质量标准化工业数据库和语料库同时，积极参与和主导国际标准制定，如推动我国自主的数控装备互联通信协议（如NC-Link）成为广泛接受的标准，以标准引领产业升级