城市更新，作为推动城市高质量发展的核心抓手，既是补齐民生短板激活城市存量空间的民生工程，也是践行人民城市人民建人民城市为人民理念的重要实践近年来，国家层面持续出台政策加码支持，从中央预算内资金到专项债券，从超长期国债到政策性金融工具，多元化资金渠道逐步完善，但如何精准对接政策吃透申报要点规避申报误区，成为众多城市更新项目推进的关键痛点

本文将结合最新国家政策，全面拆解城市更新的核心逻辑发展历程，重点详解三大主流资金的申报方向，为大家提供可落地的资金申请指南，助力项目高效获取资金支持

根据中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见（2025年），城市更新是指对城市建成区中功能衰退设施老化环境不佳安全隐患突出的区域，通过修缮改造功能置换业态升级生态修复等方式，完善城市功能提升人居品质传承历史文脉激发城市活力的系统性工程，核心是留改拆并举，坚决杜绝大拆大建和面子工程形象工程，注重保护城市历史文化遗产和居民合法权益

其核心内涵涵盖三大维度：一是民生导向，聚焦老旧小区城中村地下管网等群众急难愁盼领域，补齐基础设施短板；二是品质提升，推动城市从有没有向好不好转变，打造宜居韧性智慧城市；三是可持续发展，建立公益+经营的长效模式，实现资金平衡与业态可持续运营

我国城市更新的发展，始终与国家城镇化进程政策导向同频共振，大致可分为四个阶段，每一步都伴随着资金支持政策的迭代完善：

试点探索期（2015-2019年）：以上海广州深圳等一线城市为试点，重点推进老旧小区改造和历史街区保护，资金主要以地方财政投入和少量社会资本为主，国家层面尚未形成系统性资金支持政策，核心是探索微更新模式，积累实践经验

政策启动期（2020-2021年）：2020年中央经济工作会议首次明确实施城市更新行动，将其纳入国家重大战略；2021年十四五规划纲要进一步细化部署，中央预算内资金开始定向支持，地方专项债券逐步向城市更新领域倾斜，资金渠道初步拓宽

快速发展期（2022-2024年）：国家密集出台政策，明确城市更新的支持范围实施模式和资金保障机制，超长期特别国债政策性金融工具相继介入，形成财政+金融协同支持格局；同时，2024 年以来，国家已分两批确定 35 个城市更新试点城市，通过建立联合审查并联审批等机制，审批效率大幅提升，城市更新正从试点示范向全面深化规范推广稳步迈进

规范提质期（2025年至今）：以中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见为核心，强调可持续更新，明确资金使用的合规红线，细化各类资金的申报标准，推动城市更新与民生改善生态保护历史传承深度融合；专项债发行规模持续扩容，2025年前三季度全国相关发行金额已达6400亿元，城中村改造专项债同比增长1.4倍，资金支持的精准度和规范性显著提升

当前，城市更新项目的资金来源已形成政府引导市场主导多元互补的格局，结合2025-2026年最新政策，专项债券资金中央预算内资金超长期特别国债资金，是城市更新项目最核心最易落地的资金渠道，也是申报的重点

（一）专项债券资金

目前，专项债券实行负面清单管理，未纳入负面清单的项目均可申报，结合国家最新政策及实操要求，城市更新专项债券重点支持民生导向基础设施短板历史文化保护类项目，具体内容如下：

1.存量空间提质增效类

聚焦城市建成区存量空间盘活，兼顾民生改善与收益平衡，是专项债支持重点，覆盖范围最广申报成功率最高，具体内容包括：

（1）老旧小区改造升级：重点支持2000年前建成基础设施老化配套不完善的老旧小区，涵盖基础类（供水排水供电燃气等管网改造）完善类（加装电梯无障碍设施停车位建设）提升类（社区食堂日间照料中心智慧安防系统搭建）改造；推行改造+运营一体化模式，严格控制商业配套面积占比，不得超过20%，杜绝过度商业化，确保项目可持续运营

（2）城中村改造：核心支持方向，重点聚焦人口净流入大城市中存在严重安全隐患基础设施极度匮乏的城中村区域；支持内容包括征地拆迁安置房建设市政配套设施完善（不含教育医疗等公共服务）；需提前纳入省级城市更新项目库，严禁包装为纯商业地产项目，契合城中村改造三年行动（2024-2026）收官要求

（3）棚户区改造：重点支持棚户区范围内的房屋征收拆迁安置房建设及相关的市政基础设施建设需纳入棚户区改造计划，优先支持在建收尾工程

（4）老旧厂区与街区改造：支持老旧厂房工业遗产盘活，转型发展文创科技研发现代服务业等新业态；支持历史街区传统商圈的保护性改造，完善基础设施提升风貌品质；严禁以改造名义变相建设仿古城等商业设施，鼓励零增地扩改建模式，提升土地利用效率

2.基础设施补短强弱类

聚焦城市里子工程，重点支持与城市更新配套的基础设施项目，可衔接超长期特别国债协同申报，具体内容包括：

（1）地下管网更新改造：涵盖供水排水燃气供热等老化管网改造，城市内涝治理地下综合管廊建设海绵城市建设等；

（2）公共服务设施完善：支持平急两用公共基础设施社区嵌入式服务设施（养老托育文化体育等）建设；重点鼓励停车设施充电桩网络搭建，此类设施可作为项目核心收益来源，提升收益平衡能力，助力构建一刻钟便民生活圈

（3）韧性安全能力提升：支持城市生命线安全工程

3.历史文化保护传承类

落实老城不能再拆要求，支持文物保护单位历史建筑的保护修缮与活化利用；推进历史文化街区传统村落的环境整治与风貌提升；需严格区分保护性利用与商业开发边界，重点突出历史文脉传承价值，严禁变相商业开发；若纳入重大战略配套项目，可申请省级额度统筹支持

（二）中央预算内资金

2026年中央预算内投资总规模达7550亿元，其中专门针对城市更新领域安排的专项额度超750亿元，实行重点倾斜精准滴灌模式，彻底摒弃大水漫灌2026年中央预算内资金对城市更新项目的支持，聚焦存量提质民生兜底安全韧性三大核心，分为六大重点领域，明确了具体支持内容范围边界及倾斜方向，未纳入以下领域的项目不予支持，同时严禁新增政府隐性债务

1.城镇老旧小区改造领域

作为中央预算内资金支持的核心领域，重点聚焦群众需求迫切配套薄弱的老旧小区，优先支持2000年底前建成配套设施极度薄弱居民改造意愿100%同意的小区，2000-2005年建成且以公有住房为主设施短板突出的小区可酌情纳入，资金重点倾斜基础类改造，兼顾完善类提升类公益性内容，具体支持内容包括：

基础类改造：供水排水供电燃气供热等老化管网更新改造，重点支持政府及居民共有产权设施，严禁用于专业经营单位产权管网改造；小区内部道路硬化路面修补，绿化补植照明设施更换，消防设施（灭火器消防栓应急通道）完善，安防系统（监控门禁）搭建，建筑屋面外墙楼梯等公共部位维修，彻底消除安全隐患，补齐基础设施短板

完善类改造：加装电梯（优先支持老年人残疾人集中楼栋）无障碍设施（坡道扶手）建设，停车泊位增设充电桩网络搭建，雨污分流改造，小区内建筑节能改造，改善居民居住便捷度

提升类改造：社区嵌入式服务设施建设，包括社区食堂日间照料中心托育点等一老一小配套设施，社区综合服务中心文化活动站口袋公园等公共空间打造，推动完整社区建设，提升居民生活品质

2.城市危旧房（棚户区）改造领域

重点支持城市（含县城）国有土地上经专业机构鉴定的危旧住房改造，优先支持D级危旧住房，兼顾C级危旧住房加固破产改制非成套住房修缮棚改收尾项目，核心保障住房安全，具体支持内容包括：

安全改造工程：D级危旧住房拆除重建C级危旧住房加固修缮，抗震加固结构安全隐患治理，消防设施应急疏散通道完善，彻底解决房屋安全隐患，保障居民居住安全

配套设施建设：与危旧房改造直接相关的市政基础设施（供水排水供电燃气管网）完善，小区内部道路绿化照明等配套提升，公共服务设施（社区服务中心应急避难场所）建设

棚改收尾配套：已开工棚户区改造项目的配套基础设施完善，政府产权住房加固重建修缮，严禁用于征地拆迁异地安置相关支出

注：首都核心区平房院落修缮可纳入此类支持范围，补助比例与老旧小区改造一致

3.城中村改造领域

严格限定支持范围，仅聚焦城区常住人口300万人以上大城市，重点支持主城区城镇开发边界内集体用地上的城中村改造，兼顾拆改留结合模式，严禁大规模拆建，不支持征地拆迁异地安置相关支出，具体支持内容包括：

基础设施完善：城中村范围内供水排水供电燃气供热等管网更新改造，道路硬化绿化提升照明设施安装，地下管网衔接工程，补齐基础设施短板

公共服务配套：社区服务中心养老托育设施文化体育设施等公益性配套建设，消防设施应急避难场所完善，提升城中村居住环境和公共服务水平

安全隐患治理：城中村内危旧房屋加固修缮消防通道拓宽，电气线路改造，彻底消除消防安全结构安全等隐患，改善居住安全条件

4.老旧街区与老旧厂区改造提升领域

重点支持300万人口以上大城市，兼顾国家历史文化名城老工业城市示范项目，核心支持公益性改造，严禁仅改造生产设施或实施房地产化开发，具体支持内容分为两类：

老旧街区改造：历史建筑修缮加固传统街巷整治，风貌提升（保留历史文脉，严禁破坏历史风貌），配套基础设施（供水排水供电燃气管网）完善，消防设施照明设施无障碍设施建设，公共空间（广场廊道）打造，文化展示设施搭建，推动历史文化街区活化利用

老旧厂区改造：老旧厂房危旧建筑修缮工业遗产活化利用，配套基础设施（管网道路）升级，污染场地生态修复，转型发展文创科技研发公共服务等新业态所需的公益性配套设施建设，严禁房地产化开发

5.城市公共空间改造利用领域

仅支持300万人口以上大城市，重点推动存量公共空间提质增效，必须有片区整体更新规划/方案，具体支持内容包括：

存量空间盘活：老旧交通枢纽盘活轨交场站一体化改造，提升空间利用效率，完善换乘配套设施

公共空间提质：城市口袋公园绿地开放共享等群众身边的小微公共空间提质，城市广场滨水廊道等公共空间改造，完善休闲健身文化等配套设施

智慧与低碳升级：公共空间数字化智能化改造，光伏建筑一体化等可再生能源应用设施搭建，打造低碳智慧示范公共空间

6. 城市地下管网管廊及设施领域

排水方向：（1）排水管网建设与改造改造老化破损易造成积水内涝问题和混错接的雨污水管网，改造易涝积水点周边雨水口，增设雨水篦雨水调蓄设施等其中，包含污水管网及设施的综合类城市地下管网及设施更新改造项目全部纳入支持范围，可不再扣除污水相关内容及投资但是，单纯污水管网项目，不属于本专项支持范围（2）泵站建设与改造改造或增设泵站，按需配备移动泵车等快速解决内涝的专用防汛设施设备（3）排涝通道建设合理开展河道湖塘排洪沟道路边沟等整治工程，恢复因历史原因封盖填埋的天然排水沟河道等，利用次要道路绿地植草沟等构建雨洪行泄通道（4）智慧平台建设在排水设施关键节点易涝积水点布设必要的智能化终端感知设备

供水方向：老旧供水管网更新改造管网分区计量改造供水压力优化调控泵站(泵房)改造管网智能化改造等

（三）超长期特别国债资金

根据政府相关会议和网上披露的信息，超长期国债对城市更新领域项目的支持主要集中在城市地下管网方向，具体如下：

1.燃气管道更新改造

市政燃气干管支管：使用超 20年铸铁管/镀锌钢管/锈蚀严重管网更换；

小区庭院管楼栋立管（居民共有产权）整体更新；

户内安全装置：燃气报警器自闭阀金属波纹管更换；

安全监测系统：泄漏监测压力监控阀门智能化管线 GIS；

隐患整改：占压穿越腐蚀第三方破坏风险点治理

2.供水管网更新改造

老旧管网：运行超 20 年漏损率＞10%铸铁管/镀锌管更换；

二次供水设施：泵房水箱管道监控消毒设备升级；

漏损治理：分区计量（DMA）压力调控管网 GIS漏损监测平台；

水质保障：管网冲洗消毒水质在线监测管网排泥设施

3.排水管网与内涝治理

雨污分流：混错接整改分流制改造管网新建/修复；

老旧排水管网：破损沉降缺陷管网非开挖修复/更换；

城市内涝：易涝点整治排水泵站扩容行泄通道调蓄设施；

厂网一体化：污水收集管网溢流口改造污水资源化利用；

海绵城市配套管网雨水花园渗滤设施

4.智慧管网与城市生命线安全

城市生命线监测：燃气/ 供水/排水压力/流量/泄漏/变形在线监测；

智慧管网平台：GIS+BIM + 数字孪生预警应急调度系统；

内涝监测预警：积水监测视频预警发布应急响应；

消防与应急：管网应急阀门抢修设施应急保障能力

2026年政府工作报告对城市更新的系统部署，为新阶段城市更新工作划定了清晰的行动纲领

为此，中建政研将于4月23日-25日在广州市举办城市更新政策解读顶层设计实战案例精讲与超长期特别国债专项债中央预算内资金项目谋划及资金争取专题培训班本次课程核心将深入解读城市更新相关内容，剖析十五五规划建议对城市更新的战略部署；城市更新项目投融资模式；参与城市更新项目模式与相关成功案例；2026年资金申报；AI辅助城市更新/文旅梳理项目定位谋划与实操思路