如何把握政策红利？一文读懂新型政策性金融工具

2025年4月25日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作在外部高度不确定性环境下，会议更加关注内部的高质量发展，强调坚定不移办好自己的事，着力稳就业稳企业稳市场稳预期会议强调，要加紧实施更加积极有为的宏观政策，用好用足更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策会议指出，适时降准降息，保持流动性充裕，加力支持实体经济创设新的结构性货币政策工具，设立新型政策性金融工具，支持科技创新扩大消费稳定外贸等

2025年4月28日，国新办举行新闻发布会，国家发展改革委副主任赵辰昕等介绍稳就业稳经济推动高质量发展政策措施有关情况赵辰昕介绍，我国将出台稳就业稳经济推动高质量发展的若干举措，共包括五个方面内容（支持就业稳定外贸发展促进消费积极扩大有效投资营造稳定发展的良好环境）其中在积极扩大有效投资方面，明确设立新型政策性金融工具赵辰昕表示，新型政策性金融工具用于解决项目建设资本金不足问题

5月7日，央行金融监管总局证监会负责人进一步详解稳市场强预期的一揽子金融政策本次发布会，央行重点介绍推出三大类型货币政策措施十项具体举措三大类型包含：数量型政策，通过降准等措施，加大中长期流动性供给；价格型政策，下调政策利率，降低结构性货币政策工具利率，也就是中央银行向商业银行提供再贷款的利率，同时调降公积金贷款利率;结构型政策，完善现有结构性货币政策工具，并创设新的政策工具，支持科技创新扩大消费普惠金融等领域

一什么是政策性金融工具？

新型政策性金融工具（简称政策性金融工具），是指为实现政府特定政策目标，支持国家战略基础设施项目和特定产业发展而创设的特殊金融工具，它是由政策性银行和开发性银行发起设立的资金融通工具，主要用于补充包括新型基础设施在内的重点领域重大项目资本金，但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥政策性开发性金融工具可用于项目资本金，但一般不参与项目日常管理，不行使股东权利，且通过股权转让回购等方式退出，有名股实债的性质

它通过发行金融债券等方式筹集资金，由中国人民银行支持国家开发银行中国农业发展银行和中国进出口银行设立专项金融工具，如国开基础设施投资基金农发基础设施基金和进银基础设施基金简而言之，即新型政策性开发性金融工具是央行给与政策性银行的借款，用于补充项目资本金的一种特殊金融工具

2025年政策性金融工具总体规模为5000亿元（未明确三家政策性银行分配规模额度），业内普遍预测全年的资金总额将控制在1万亿元人民币以内

我国利用政策性金融工具手段扩大内需比较典型的政策性金融工具主要有两次，一次是在2015 - 2017年推出的2万亿专项建设基金，另外一次是2022年推出的7400亿政策性开发性金融工具，而2025年提出的新型政策性金融工具则是这一发展历程的延续和创新

二政策性金融工具相较一般借款有哪些优势？

1，利率低：政策性金融工具本质上是央行给予政策银行的借款5月7日，央行宣布下调的PSL利率从2.25%至2.00%，我们参考抵押补充贷款（PSL）利率来看，政策性金融工具的利率远低于一般借款

2，期限长：政策性金融工具的期限一般在20年左右

3，担保灵活：政策性银行在进行担保评估时，会更加注重项目的实际情况和还款能力，而不仅仅依赖于抵押物这为地方平台公司提供了更多的担保选择和灵活性

4，资金投放速度快：政策性金融工具的资金发放速度较快，一般在3个月内就能到账开工

5，带动作用强：政策性金融工具聚焦产业链关键环节民生短板领域，以少量政策性资金撬动整个项目的快速实施

三2025年新型政策性金融工具主要投向8大领域31个专项：

2025年的新型政策性金融工具，可以说是2022年政策性开发性金融工具的超级加强版！它的覆盖范围更广，支持领域更精准，预计能撬动上万亿资本

1数字经济

（1）网络基础设施物联网宽带数据中心东数西算区块链基础设施

（2）关键能力支撑国家省部署的关键核心技术攻关项目，重点行业重大生产线及配套基础设施

（3）传统产业数字化专项交通能源物流仓储市场产业园区社会民生等领域基础设施数字化改造等项目，传统数字化转型升级等

2人工智能

（4）算力基础设施新一代超算人工智能计算机

（5）创新基础设施国家级和省级共性技术平台数字化转型平台等创新平台建设

（6）应用场景智慧农场港口智能工厂智慧家居智能教育供应链等人工智能应用项目

3低空经济

（7）低空起降设施各类具备起降装卸补能停放等功能的起降设施学校医院商务区景区等公共服务场所及具备条件的社区新改建垂直起降设施通用机场低空经济飞行服务保障设施，无人机及配套补能设施项目

（8）低空智能网联平台国家省级部分飞行量较大的地市级低空智能网联平台项目，优先建设省级平台项目，纳入国家层面推动的城市空中交通等试点或日飞行量超过500架次的城市，可建设市级平台项目

（9）天地一体基础设施低空通信感知导航调度，气象信息，安全防控设施等

（10）重要目标低空安全防护能力提升项目无人机感知预警反制等安全防护设施

4消费领域基础设施

（11）教育中外合作高校民办高校社会力量建设的高校园区等社会办高等教育，社会办职业教育等

（12）体育户外运动设施社会足球场地体育公园全民健身中心

（13）文化旅游历史文化街区保护提升，旅游基础建设，非物质文化遗产保护传承等

（14）住房保障性住房建设平急两用公共基础设施建设城中村改造

（15）消费基础设施智慧商圈街区门店停车场等数字化消费载体，家居建材纺织等各类专业市场

5绿色低碳转型

（16）清洁能源风力发电光伏电力水力发电生物质发电光热发电氢能源抽水蓄能电站新型储能设施煤电绿色改造输配电等

（17）环境基础设施防水（污泥）处理及资源化利用，固体废弃物处置，危险废物医疗废物处置等

（18）节能降碳改造绿色低碳先进技术示范工程，二氧化碳捕集利用与封存示范，电力钢铁有色建材石化化工数据中心等重点行业节能降碳改造，园区综合能效提升等

6农业农村

（19）农业现代设施农业农村土地整治（农田基础设施），农作物畜禽水产等育种创新能力提升，产教融合发展等

（20）林草国家储备林木本粮油等经济基地，保障性苗圃和采种草地基地，人工饲草基地等

（21）水利纳入国家相关规划，有一定供水和发电等收益的重点水利项目

7交通与物流

（22）铁路干线城际铁路专线等

（23）收费公路纳入国家规划的高速公路一级收费公路等，优先支持断头路瓶颈路以及跨海和跨大江大河的独立公路，桥梁隧道等

（24）机场民用运输机场（不包含通用机场）

（25）水运内河航电枢纽和港口，大宗商品储运基地等

（26）综合交通枢纽依托铁路机场等接入2种以上交通方式等综合客运及货运枢纽等

（27）物流国家物流枢纽，国家级示范物流园区，城郊大仓基地等冷链物流重要农产品仓储设施，战略性矿产产品等设施及基地

（28）石油天然气输送和储备，油气管网，石油储备等相关设施，储气能力建设等

8市政和产业园区

（29）市政城市燃气管道老化更新改造，供排水，城市地下管廊，停车场等

（30）城市更新城市县城（城关镇）老旧小区改造老旧厂区街区改造等

（31）产业园区国家级新区省级及以上产业园区基础设施项目

四 新型政策性金融工具与地方政府专项债券对比分析

1政策背景

新型政策性金融工具是在我国经历了从专项建设基金到开发性金融工具的演进过程2022年为应对经济下行压力，国家首次推出政策性开发性金融工具，通过国开行农发行发行金融债券筹资7399亿元，用于补充重大项目资本金而2025年政治局会议提出的新型政策性金融工具进一步升级，具有鲜明的结构性和定向性特征不同于传统工具，新型工具更注重市场化运作和财政金融协同，既不形成政府隐性债务，也不依赖地方担保，通过央行可能的PSL（抵押补充贷款）扩容和财政贴息实现资金循环

专项债从2015年就开始工作了，它是省自治区直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的政府债券2025年其规模已达4.4万亿元，实行负面清单管理，未纳入负面清单的项目均可申请专项债资金，大幅提升地方自主权

2实施主体和资金来源

新型政策性金融工具：由国家开发银行农业发展银行和进出口银行三家政策性银行按市场化原则运作，资金来源多元，包括发行金融债券央行PSL资金财政贴息等2025年5月央行下调PSL利率，预示PSL可能成为新工具的主要资金来源工具运作坚持市场化原则，政策性银行自主决策项目投资，政府不进行信用兜底把风险丢到市场里，不用地方政府出还款承诺，也不用承担兜底责任，能帮地方政府减轻财政还款压力，降低杠杆率

地方政府专项债券：2024年改革后，北京上海江苏浙江安徽福建山东湖南广东四川及雄安新区率先开展自审自发试点，项目清单经省级批准后可直接发行，无需上报国家部委资金来源为债券市场发行，专项债有政府爸爸兜底，由政府性基金收入或专项收入来还钱；

对比可见，新型政策性金融工具侧重市场失灵领域的前期引导，解决项目资本金短缺问题；而专项债聚焦收益可平衡的公益性项目后期建设，二者形成前期引导+后期建设的接力支持

3运作模式和审核机制

新型政策性工具采用股权投资+资本金搭桥的创新模式除直接补充项目资本金（最高可占资本金的50%）外，还可为专项债项目提供过桥支持：在专项债资金到位前先行投入资本金，待专项债发行后置换退出，解决资本金到位不及时问题审核由发改部门提供项目清单，政策性银行自主评审，重点考察项目成熟度和领域契合度

专项债券实行项目收益自平衡机制，要求项目必须产生政府性基金收入或专项收入，覆盖还本付息2024年改革后审核机制发生重大变化：从一年一审改为常态化申报按季度审核；审核权限下放至省级政府；建立专项债偿还资金多渠道筹措机制，允许在项目收益不足时，通过财政补助政府性基金等偿还土地出让收入是专项债的摇钱树，但可能是政策性开发性金融工具的禁区

4从偿债风险看，专项债怕存量债务太高增量债务涨得太快，地方政府财政状况不好就可能还不上钱；而政策性开发性金融工具以股权形式提供资金，主要担心项目自己能不能赚钱

5从投资拉动看，政策性开发性金融工具更给力，它对投资的撬动倍数约12倍，而专项债只有8 - 9倍

6投向领域看，专项债喜欢往偿债能力强项目储备多的重点地区跑，政策性开发性金融工具则会投向地方政府债务压力大基础设施建设任务重的省份而且，政策性开发性金融工具还有其他配套政策加持，对项目资本金的支持力度比专项债更大

7政策性金融工具助力专项债券项目方式

政策性金融工具与专项债券（专项债）在项目融资中形成协同关系，主要通过以下方式结合，共同推动基础设施和重大项目建设：

（1）补充项目资本金

根据规定，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%政策性金融工具可以以股权投资形式注入资本金，填补缺口，同时中央财政可以按支持资金额给予一定的贴息支持例如，2022年政策性开发性金融工具为基建项目提供不超过50%的资本金，中央财政对支持资金给予2个百分点的贴息，期限2年，缓解地方财政压力，使项目满足专项债发行条件本次新型政策性金融工具支持比例可能也是资本金的50%，对于重点领域支持比例会更高

（2）为资本金搭桥

考虑到部分项目短期内可能无法通过专项债发行获得资本金，政策允许政策性金融工具先以专项基金做资本金投入，待专项债发行成功资金到位后，再将专项基金置换退出，解决资本金到位迟一点 的问题，避免因资本金到位不及时影响项目进度本次设立的新型政策性金融工具能否为资本金搭桥还需国家发展改革委员会出具最新具体实施方案

五申报注意事项

领域契合度：申报项目需严格对标国家明确的行业范畴，申报范围应严格限定，避免扩大化解读；

规划符合性：项目须纳入 十四五 规划 102 项重大工程国务院及部委批复的重点专项规划区域规划地方重点规划及相关实施方案；

银行投向策略：国开行重点支持 两基一支（基础设施基础产业支柱产业）及国家 / 省级重大项目清单；农发行优先保障 三农 领域项目，突出支农扶农涉农属性

其他合规要求：政策性开发性金融工具投向与专项债券投资领域联动，同步适用专项债负面清单：严禁投向楼堂馆所形象工程政绩工程及普通房地产项目（城市更新主科目除外）

六实施建议

1聚焦重点领域谋划项目紧扣科技创新（低空经济数字经济等）消费升级（文旅融合智慧养老）外贸稳定（优化供应链等）三大方向，筛选具备技术优势和市场潜力的项目，突出与政策支持领域的精准匹配

2提速前期要件办理深化可研论证，明确建设内容资金来源及收益测算；建立跨部门协调机制，加速立项规划土地等审批，确保项目具备开工条件

3强化银政协同对接地方政府牵头与政策性银行建立月度沟通机制，动态对接投向标准；邀请银行专家参与项目谋划，优化资金闭环设计与风险防控方案

4严格全周期绩效管理申报阶段设定投资完成率经济社会效益等量化指标，实施进度月报与季度评估，通过信息公开保障资金使用规范高效，切实发挥政策工具稳投资效应

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