流域生态治理相关项目关键要点分析及应对措施

流域是一个相对独立的自然地理系统，它以河流为纽带，将山水林田湖草沙、陆地与海洋、地表环境与地下环境连成一个有机整体。流域生态治理是一个复杂而系统的工程，它涉及水资源管理、生态修复、环境污染防治、社会经济协调发展等多个方面。结合过往实施过的生态环境治理与产业融合发展EOD项目，本文将从以下几个方面进行分析：

2021年12月，国家发展改革委《“十四五”重点流域水环境综合治理规划》提出，在人口相对集中、坡耕地较多、植被覆盖率低的区域，以小流域为单元，以水质改善为目标，统筹推进水污染防治和水环境治理。在流域上游地区加大污染防治和环境治理力度，提高减污降碳能力。以重点流域主要干支流的重污染河段、重要湖库主要入库河流为重点，以削减内源等污染负荷为目标，因地制宜建设河道（湖库）截污工程，开展污染底泥清淤，加强清淤底泥无害化、资源化处理。以提升水体自净能力、增加水环境容量为目标，开展河道（湖库）沿岸生态护坡、生产缓冲带建设。

2023年4月，生态环境部联合发展改革委、财政部、水利部、林草局等部门印发《重点流域水生态环境保护规划》提出，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，坚持精准、科学、依法治污，统筹水资源、水环境、水生态治理，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，以改善水生态环境质量为核心，持续深入打好碧水保卫战，大力推进美丽河湖保护与建设，为2035年基本实现美丽中国建设目标奠定良好基础。到2025年，主要水污染物排放总量持续减少，水生态环境持续改善，在面源污染防治、水生态恢复等方面取得突破，水生态环境保护体系更加完善，水资源、水环境、水生态等要素系统治理、统筹推进格局基本形成。展望2035年，水生态环境根本好转，生态系统实现良性循环，美丽中国水生态环境目标基本实现。

2023年12月27日，中共中央、国务院发布《关于全面推进美丽中国建设的意见》提出，统筹水资源、水环境、水生态治理，深入推进长江、黄河等大江大河和重要湖泊保护治理，优化调整水功能区划及管理制度。加快补齐城镇污水收集和处理设施短板，建设城市污水管网全覆盖样板区，加强污泥无害化处理和资源化利用，建设污水处理绿色低碳标杆厂。因地制宜开展内源污染治理和生态修复，基本消除城乡黑臭水体并形成长效机制。建立水生态考核机制，加强水源涵养区和生态缓冲带保护修复，强化水资源统一调度，保障河湖生态流量。到2027年，全国地表水水质优良比例分别达到90%左右，美丽河湖建成率达到40%左右；到2035年，“人水和谐”美丽河湖基本建成。

（一）生态治理要求高，需要满足流域生态治理的新要求

国家十分重视江河流域的生态治理和保护。在治理手段上，要求坚持山水林田湖草一体化保护和修复，要求把加强流域生态环境保护与推进能源革命、推行绿色生产生活方式、推动经济转型发展统筹起来，要坚持治山、治水、治气、治城一体推进。在以往实施的项目中，目标不仅要保障沿河生活污染源、农业种植污染和畜禽养殖污染得到有效控制，主要污染物排放量持续削减，还需明显提升河流生态系统功能，实现水清、岸绿、景美、鱼肥的目标，实现人与自然和谐共生的高度谋划发展。

（二）流域生态治理模式需要建立系统治理观

按照近些年来国家对生态治理提出的一系列要求，流域生态治理需要把生态环境保护与推动经济转型发展统筹起来，打破部门、区域、层级的壁垒，统筹流域和行政区域，统筹上下游、左右岸和干支流，统筹城市和乡村、水域和陆地。在以往实施的项目中，在划定项目区域时，会通过实地考察，综合考虑流域上下游关联情况，以及行政区域中各乡镇的污染情况，同时，在水质检测方面，也是在干流和支流分别设置点位，对流域进行系统覆盖的分析，以便更好地针对性提出治理方案。

（三）对规划统筹要求高

流域生态治理项目结构复杂，涉及地表水系统、地下水系统、森林系统、生物多样性系统等多个系统的规划统筹，不同系统的管理分散在不同部门，操作各个系统实现协同的难度较大。特别是流域治理模式市场化，一般会将流域生态治理项目及其周边衍生或配套项目打包捆绑进行整体运作，这对于项目策划、规划、融资、建设和运作的能力要求更高。在以往实施的项目中，涉及多个领域，在推进时，也综合了包括流域生态、生态渔业、文旅规划等各个领域专家的意见，进行会议研讨，对项目方案进行更深入的研究和统筹。

（四）产业开发难度大

实施流域治理市场化治理模式尽管有多方面的优势，组建一家公司实施各类项目、开发各类型产业的难度和风险仍然较大。如项目公司未能建立足够的执行能力或吸引整合行业领先资源、合作伙伴，则会造成对资源开发深度不足，不能完全体现资源价值，也不利于流域治理的可持续快速发展。在以往实施的项目中，主要结合的产业为文旅产业和生态渔业，由项目公司负责运营，项目公司通过“投建营”一体化模式带动项目流域生态环境综合治理与关联产业发展工作，项目将生态环境治理项目与第一、二、三产业项目相结合，发展区域优势特色产业资源，建立产业收益补贴生态环境治理投入的良性循环机制，保障实现项目投入与产出的动态平衡，带动城市区域整体价值提升。

（一）建立健全生态治理资金投入保障机制

强化项目资金保障，精准把握国家政策，积极争取中央和省级政策、项目、资金支持，主动协调省发展改革、财政等部门，做好项目统筹，对重点流域等生态环境敏感区农业面源污染治理倾斜支持。指导州（市）、县（市、区）做好项目建议书、可行性研究、初步设计等前期工作，积极申报项目，加大项目谋划储备力度。在以往实施的项目中充分发挥政府资金的引导撬动作用，积极争取政策资金支持，逐步建立“政府主导、社会参与、多元投入、市场运作”的投融资机制，引导建立完善生态保护补偿机制，探索多元化补偿方式。

（二）谨慎评估开发价值，控制政府债务

由于流域综合治理项目涉及范围广、技术难度要求高，项目投资风险与投资价值评估是社会资本参与流域治理的重要考量环节，若缺乏对风险因素的把控与识别以及对投资价值的准确评估，很可能会导致投资收益达不到预期，形成投资越大、政府潜在负担越重的局面。在以往实施的项目中在对产业运营进行测算时，搜集多方依据，针对各项运营收入进行了审慎性评估，包括游客量计算等方面都进行了充分的论证。因此，在进行流域综合治理的市场化运作之前，需要对可开发的资源价值进行谨慎评估，并对资源开发可能带来的价值收益和风险进行预判，在资源价值可充分支撑市场化投资负担并实现价值增值的情况下，再由政府和社会资本进行流域综合治理的市场化运作。

（三）广开思路，积极策划谋划流域生态关联产业项目

流域生态治理的关联性产业投资收益能力有限，关键问题在打破地域限制条件对优质产业资源进行挖掘与整合，通过引入更多市场化资源，并在沿河道以及跨地域的资源中注入文旅、运动休闲等元素，提升资源的开发价值和盈利潜能，使原本单独运作缺乏收益能力的生态治理工程项目通过业态整合形成放大效应。在以往实施的项目中，在生态修复的基础上，在流域周边开发生态文旅、休闲渔业、渔业深加工、终端餐饮等三产融合项目，将带动文旅、渔业产业蓬勃发展，真正将生态优势转化为经济优势，实现生态与产业的保护与发展。因此，流域生态治理，需要有跨地域、跨行业、跨治理主体的市场化运作理念，积极借鉴国内相关成熟经验，对流域生态关联产业项目进行系统设计。

（四）完善流域生态监督管理政策机制，落实责任要求

在以往实施的项目中，将项目建设纳入全市重点工作和重大项目管理，建立项目绩效考评体系，保障项目实施与运营程序规范。因此，建立省负总责、部门协作、市县落实的流域生态监督管理工作机制，省级层面加强统筹领导，地市抓好流域生态保护及日常监管，各部门按职责分工协作、协调会商，推动流域生态考核各项指标任务落实。建立流域生态保护技术政策体系，规范流域生态考核评估管理模式。加强流域生态科技支撑能力建设，聚焦流域生态重点难点问题和关键科技需求，开展技术协同创新和应用研究，充分挖掘大数据等前沿技术在流域生态环境保护领域的应用。

参考文章：流域生态治理市场化模式研究——挑战、案例、难点和建议【水利发展研究2021（12）作者：李香云，柳欣言，罗琳】