多渠道筹集城市更新项目建设资金的谋划分析（上篇）

2025年1月3日，国务院常务会议召开，研究推进城市更新工作。会议指出，城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，要坚持问题导向和目标导向相结合，统筹推动城市结构优化、功能完善、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。要加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造，加强城市基础设施建设改造，完善城市功能，修复城市生态系统，保护和传承城市历史文化。要加强用地、资金等要素保障，盘活利用存量低效用地，统筹用好财政、金融资源，完善市场化融资模式，吸引社会资本参与城市更新。要支持各地因地制宜进行创新探索，建立健全可持续的城市更新机制，推动城市高质量发展。从政策变化看，我国城市更新大体经历了三个主要阶段。

第一阶段主要推动老旧城区危旧房改造，提升居民住房条件，解决居住安全问题。《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》（1991—1995）提出城市新区的开发或旧区改造，要实行统一规划，合理布局，因地制宜，综合开发，配套建设的原则，继续加强城市供排水，公共交通，污染治理等公用设施的建设，进一步提高城市功能和改善环境质量。2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》强调城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。

第二阶段主要聚焦民生保障，大规模推进棚户区改造与保障房建设，加强保障性住房供给。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）提出以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度。《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保〔2009〕295号）明确城市和国有工矿棚户区改造是完善城市功能的客观要求，采取财政补助、银行贷款、企业支持、群众自筹、市场开发等办法多渠道筹集资金。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011-2015）提出加大保障性住房供给，加快各类棚户区改造，规范发展经济适用住房。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》强调按照改造更新与保护修复并重的要求，健全旧城改造机制，优化提升旧城功能；加快城区老工业区搬迁改造，大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，全面改善人居环境。

第三阶段城市更新正式成为城镇化核心战略，强调高质量发展与可持续发展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016-2020）提出全面推行城市科学设计，推进城市有机更新，提倡城市修补改造，推动存量优化。《中共中央关于制定“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议》（2020年）首次提出实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（2021-2025）设专章部署城市更新，强调加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。

随着城市更新正式成为城镇化核心战略，各部委也出台相关政策规范开展城市更新工作。《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）提出规范城市更新要坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，避免过度房地产化的开发建设方式。

《“十四五”新型城镇化实施方案》（发改规划〔2021〕1940号）明确城市更新目标为“有序推进城市更新改造。重点在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新改造，探索政府引导、市场运作、公众参与模式。开展老旧小区改造，推进水电路气信等配套设施建设及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修，促进公共设施和建筑节能改造，有条件的加装电梯，打通消防通道，统筹建设电动自行车充电设施，改善居民基本居住条件。基本完成大城市老旧厂区改造，推动一批大型老旧街区发展成为新型文旅商业消费集聚区，因地制宜将一批城中村改造为城市社区或其他空间。注重改造活化既有建筑，防止大拆大建，防止随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树。”

2024年全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会发布《国土空间城市更新规划编制指南》（征求意见稿）。文件以国土空间规划为引领，强化规划统筹，明确城市更新的规划导向，将城市更新工作融入国土空间“五级三类”规划体系，为城市更新行动、历史文化遗产保护、转变超大特大城市发展方式等提供依据。文件确立了国土空间规划中城市更新的总体目标、基本原则、编制内容和工作方法，适用于在国土空间全域内，开展城市更新的规划编制和管理工作。

2024年以来，总体上城市更新过度房地产化的现象基本消失，我国城市更新步入到规模化、多样化和全面化的大力实施阶段。从中央层面，目前重点关注建立可持续的城市更新模式，强调规划政策的指引作用，并积极推广可复制的经验，同时在资金方面提供支持。地方层面，不断发布城市更新相关配套政策，完善城市更新实施的内容指导。

2024年《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》和《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》两份文件的发布，为未来城市更新工作明确了方向。文件提出，建立可持续的城市更新模式和政策法规，深化实施城市更新和安全韧性提升行动。加强城市基础设施建设，特别是抓好城市地下管网等“里子”工程建设，加快补齐城市安全韧性短板，打造宜居、韧性、智慧城市。结合近期政策，目前城市更新工作主要实施内容包括：

1、城市地下管网老化更新改造、“平急两用”公共基础设施建设、城市排水防涝治理、绿色智慧城市建设。

2024年全国两会政府工作报告提出：稳步实施城市更新行动，推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造，加快完善地下管网，打造宜居、智慧、韧性城市。

2024年3月国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》提出加快建筑和市政基础设施领域设备更新。围绕建设新型城镇化，结合推进城市更新，以供水、供热、供气、污水处理、环卫、城市生命线工程、安防等为重点，分类推进更新改造。持续实施燃气等老化管道更新改造。加快推进城镇生活污水垃圾处理设施设备补短板、强弱项。推动地下管网、桥梁隧道、窨井盖等城市生命线工程配套物联智能感知设备建设。加快重点公共区域和道路视频监控等安防设备改造。

2、老旧小区改造，包括加装电梯，供水、供热、供气、安防改造，增设停车设施，完善无障碍、适老化设施建设等。

2024年全国两会政府工作报告提出推动解决老旧小区加装电梯、停车等难题。

2024年3月国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》提出加快建筑和市政基础设施领域设备更新。围绕建设新型城镇化，结合推进老旧小区改造，以住宅电梯、供水、供热、供气、污水处理、环卫、安防等为重点，分类推进更新改造。以外墙保温、门窗、供热装置等为重点，推进存量建筑节能改造。

3、城市公园、绿地和广场等开放空间改造建设。

2024年6月国家发展改革委等部门印发《关于打造消费新场景培育消费新增长点的措施》文件提到推动现有步行街设施改造和业态升级，积极发展智慧商圈，打造商旅文体融合的新型消费空间。鼓励利用城市公园、草坪广场等开放空间打造创意市集、露营休闲区。鼓励有条件的地方科学制定以公共交通为导向（TOD）的模式，优化城市公共交通场站地上地下空间综合开发，推进汽车客运站综合开发利用。

2024年9月自然资源部印发《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》，提出了缓解城市土地资源供需紧张、拓展城市空间的政策措施。

4、老旧厂房改造、闲置低效用地盘活利用。

2024年6月国家发展改革委等部门印发《关于打造消费新场景培育消费新增长点的措施》文件鼓励利用老旧厂房等开放空间打造创意市集、露营休闲区。探索社会闲置公共资源商业化运营，鼓励经营困难的传统百货店、大型体育场馆等改造为商业综合体。

2024年 8月，自然资源部办公厅印发《低效用地再开发试点第一批典型案例》，总结提炼了低效用地再开发试点城市的经验做法。

5、保护修复历史街区。

2024年1月，住房城乡建设部办公厅发布城市更新典型案例（第一批），总结了28个城市更新典型案例，涵盖既有建筑更新改造案例、城镇老旧小区改造案例、完整社区建设案例、活力街区打造案例、城市功能完善案例、城市基础设施更新改造案例、城市生态修复案例和城市历史文化保护传承案例等八种类型。

2024年2月，住房城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅发布了《历史文化名城和街区等保护提升项目建设指南（试行）》。文件明确了“六不”原则，一是不大规模、成片集中拆除现状建筑；二是不大规模新增建设规模，不增加资源环境承载压力；三是不大规模、强制性搬迁居民，不改变社会结构，不割断人、地和文化的关系；四是不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，历史建筑不脱管失修、修而不用、长期闲置；五是不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，不修大马路、建大广场；六是不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意更改老地名。

2024年8月，住房城乡建设部办公厅印发《历史文化街区保护利用可复制经验做法清单（第一批）》，汇集了各地在历史文化街区保护利用方面的先进经验做法，涵盖加强保护修缮、提升人居环境、发挥遗产价值、创新制度机制等四个方面。

下篇将从中央预算内投资补助、特别国债、地方政府专项债、政策性银行贷款四个方面分析城市更新工作如何谋划争取资金支持。