浅析投融资视角下的高标准农田项目策划

党的十八届三中全会以来，我国高度重视高标准农田建设，这一重要议题已经连续十余年写入中央一号文件。据统计，2018-2022年间共新建高标准农田4.56亿亩，截至2024年年底，全国已累计建成高标准农田超过10亿亩，建成了一大批旱涝保收、高产稳产的优质良田，有效破解人多地少水缺的资源制约瓶颈。

本文笔者在投融资视角下针对高标准农田项目策划进行思考，浅析如下：

一、 何为高标准农田？

“高标准农田”是指田块平整、集中连片、设施完善、节水高效、农电配套、宜机作业、土壤肥沃、生态友好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、稳产高产的耕地。

二、 高标准农田项目遇到的问题

(一) 主体较为单一

在实操过程中，高标准农田项目建设资金的实际投入主体较为单一，多为政府部门或事业单位及当地城投公司。广义而言，高标准农田项目建设完成后是针对全社会产出更多的农产品，从而从源头提升粮食安全水平，属于社会公共物品。高标准农田建设资金投入主体的单一化，会导致建设资金的供应力度相对弱化，项目实施过程中一旦财政支出不能按照高标准农田建设的资金要求顺利到位，项目便会极大概率出现停工或偷工减料的情况。

(二) 资金支持多少建多少

部分市县区实施高标准农田项目过程中，由于财力有限，在实操中大部分为国债、中央预算内等资金支持建设，在整体实施上呈现上级资金支持多少，各地方建设多少的情况，一般没有按照项目要求落实配套资金，对项目实施带来一定困难。

(三) 各方参与意愿较低

由于项目建设投入成本高，经济效益较低，资本回收时间过长，抵御市场风险能力较差，经营大户、合作社参与了部分建设经营，但是农业龙头企业参与热情较低，推进规模化经营力度不大。

同时，在高标准农田项目建设过程中，往往需要充分考虑土地流转意愿。例如，在中部某市开展高标准农田建设的调研过程中，涉及的各乡镇耕地综合流转意愿率约为50%，流转意愿相对较低，所以在这个基础上如果坚持采用流转为主的方式实施高标准农田建设，便会在实操过程中出现流转工作困难重重。

三、 高标准农田项目策划建议

(一) 适当控制规模，确保项目落地

总体而言，全国层面实施的高标准农田在新建区域实施的项目亩均投资一般在3000-5000元不等，在改造提升区域实施的项目亩均投资一般在2000-4000元不等。在高标准农田项目的实施过程中，建议结合各地自然资源禀赋和农田基础设施条件，必要时要适当结合上级资金支持预期、地方财力支持、社会资金参与意愿等各方面因素，适当控制项目建设规模和投资强度，从而使得项目在前期发起阶段不走样，能落地。

(二) 争取各方资金，实现有效拼盘

为确保高标准农田项目顺利落地，建议充分争取高标准农田相关的各种资金。结合实操情况，可争取的建设资金来源主要分为以下几类：

1、财政资金

财政资金作为高标准农田建设的主要资金来源，国家和地方财政部门根据高标准农田建设的规模、标准、效益等因素，制定了不同的补贴标准和方式（包括固定补贴、比例补贴、奖励补贴、贴息补贴等）。中央层面设立了农田建设补助资金，专门用于高标准农田建设，在农业中央预算内投资专项管理办法中提及粮食主产省高标准农田新建和改造提升项目中央预算内投资支持标准分别为每亩2400元、2200元，其他地区新建和改造提升项目分别为每亩2200元、2000元；各地方可根据实际情况对亩均中央预算内投资补助标准作出差异化调整。

除中央外，省、市、区（县）也为高标准农田提供财政补助。补助金额方面，由于农田建设成本、地方财政承受能力等不同，各地每亩补助资金有所差异，约在1500元-3000元之间。

2、专项债资金

根据《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》相关要求，以及相关财政、农业农村部出台的相关文件，高标准农田项目作为专项债支持的重点领域。目前，河南、河北、安徽、江苏等地均已通过发行高标准农田项目专项债券筹措建设资金。近年来高标准农田专项债券的发行数量、金额也逐年攀升。

3、金融资金

因高标准农田项目自身具有较强的公益性属性，政策性银行在金融支持上是主力。其中，农发行在“农村土地流转和土地规模经营贷款”等相关政策中支持高标准农田建设，国开行在“全面加强基础设施建设融资专项工作”等相关政策中也明确支持高标准农田建设。在金融支持上农发行和国开行可以提供长期稳定、利率优惠的政策性贷款，一般而言贷款期限不低于25年，年化利率不高于4%。与此同时，除政策性银行以外的商业银行对于符合融资条件要求的高标准农田项目也均可予以支持。

4、社会资金

《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）文中明确提出，鼓励和引导社会资本参与土地整治，拓宽土地整治投资渠道，加快土地整治工作。政府可以通过整合社会资本的资金、涉农资金、生态修复资金、财政专项资金和土地指标交易收益等方式，解决土地整治项目资金来源的问题。高标准农田建设也是土地整治的一部分，社会资本可以参与。社会资金参与高标准农田建设多以采用“投资人+EPC+O”及相应衍生模式进行，通过由项目公司形式进行投资、融资、建设、运营，实现项目的一体化实施，目前在河南、云南、内蒙新疆等地进行了推广应用。与此同时，也有一些高标准农田采用政府跟社会资本合作（PPP）实现了项目落地。

(三) 充分挖掘收益，资金有效闭合

高标准农田项目的前期发起过程中，针对项目自身的收益需充分挖掘，并通过挖掘收益的过程中合理确定项目是否存在资金缺口，从而能合理确定项目实施预期。为了实现这一目标，建议可以从以下几个方面着手挖掘收益：

1、种植收益及相应补贴

高标准农田项目建成后，项目单位可委托当地的村集体经济组织、种植大户、专业农业企业进行种植，运营期间可获得粮食种植收益和耕地地力保护补贴、目标价格补贴等各项经营性收入、补贴收入和农民就业收入。

2、指标收入

高标准农田项目实施后，产生的新增耕地指标收入、新增耕地产能指标收入等。

3、土地再流转收入

高标准农田建设后，通过二次流转的方式取得土地再流转收入。例如，在操作过程中由镇政府、村委会主导将建成后的高标准农田转发包给种田大户、规模化经营的农场主或生产企业、农民合作社、农村新型经营主体等，开展高效农业，提高项目区的机械化水平，最后流转责任人按规划思路进行生产经营，畅通产业链结构，实现土地资源高效节约利用，带动整个项目区后期的发展。对于高标准农田的实施主体来说，收入来源即土地流转收入。

4、综合运营收入

借助土地整治形成的田园综合体项目的运营收入等获取各项经营性收入（农业旅游收入、关联产业收入）。此部分涉及一二三产融合，即农业农村基础设施与相关联的乡村文旅资源打包，使得项目整体上实现资金平衡。

(四) 统筹调配资源，完善工作体制

在实际操作过程中，对于高标准农田项目潜在存在的资金缺口，建议统筹梳理项目区域内可调配的相关资源，由政府相关部门形成出台文件，明确资金缺口解决或资源补偿的具体方式，为持续开展高标准农田建设提供政策支撑和长效保障。

与此同时，在统筹实施层面，建议成立对应的工作推进领导小组，由主要领导牵头，各有关单位主要负责人参与研究贯彻落实具体举措，形成推进机制，解决高标准农田建设中的各类问题，协调相关单位推动高标准农田建设，从而保证项目可以有效落地。