万亿基建困局如何破？C+F+EPC+O模式助力区域项目落地

政府投融资领域目前正经历着深刻变革：地方政府财政收支矛盾突出，隐性债务管控持续收紧，传统的投融资模式已难以满足区域发展的需求与此同时，基础设施建设城市更新乡村振兴等领域的项目落地需求迫切，亟需创新模式打破困局C+F+EPC+O这一融合咨询投融资工程总承包与运营的一体化模式，正是在这样的时代背景下应运而生，为解决政府投融资难题推动区域项目高效落地提供了新的思路与路径

20世纪90年代分税制改革后，地方政府财政压力凸显，融资平台应运而生2008年金融危机后，地方融资平台大规模举债，债务规模迅速扩张2014年以来，43号文50号文等政策陆续出台，剥离融资平台政府融资职能，明确地方政府债券为唯一合法融资渠道2017年后，专项债规模快速增长，2025年拟发行4.4万亿元，同时超长期特别国债和新型政策性金融工具成为重要补充政策脉络呈现堵后门开前门特征，在防范隐性债务风险的同时，探索规范化融资渠道

2020年以来，工程行业进入下行周期，企业破产重整数量激增，2024年1-11月全国建筑企业破产重整约2400家，包括多家特级企业和国企八大建筑央企新签合同额首次下降，但头部企业如中建集团通过聚焦基础设施实现逆势增长行业呈现大鱼吃小鱼国进民退趋势，6%的特一级企业拿走75%以上订单，国企产值占比从2015年的30.4%提升至2023年的44.5%区域差异显著，12个重点省份受限新建项目，10个省份成为专项债券自审自发试点，地方保护主义抬头，外地企业需本地化注册或联合本地国企参与项目

C+F+EPC+O即咨询（Consulting）+投融资（Financing）+工程总承包（EPC）+运营（Operation）的一体化模式，突破传统投融资模式局限，将项目策划资金筹措工程建设与产业运营深度融合其核心在于通过肥瘦搭配实现项目自平衡，将公益性项目与经营性资源捆绑开发，利用土地砂石等资源补偿和产业反哺覆盖投资成本，避免依赖政府财政直接支付，契合当前政策对自求平衡的要求其运作框架与关键要素为：

1. 全项目要素自平衡：整合存量与增量资产，将政府投资与企业投资有机结合例如，将道路工程与沿线土地开发停车场等经营性业态打包，通过土地出让金停车收费等收益反哺基建投入

2. 多元化资金筹集：构建专项资金+政府债券+企业自筹+银行融资的组合体系专项债用于资本性支出，政策性金融工具解决资本金不足问题，融资租赁保理等表外融资方式优化资金结构

3. 政企合作模式创新：通过投资人+EPC+O特许经营+联合开发等模式，引入社会资本参与建设运营地方国企与央企民企组成联合体，发挥各自优势，如央企的资金与技术民企的运营效率地方国企的属地资源

4. 资源补偿机制：挖掘土地砂石特许经营权等可补偿资源，通过现汇补偿与远期补偿结合，实现资金闭环例如，将河道清淤产生的砂石资源拍卖，收益用于支付工程款项

（一）项目策划：从单一工程到综合开发

转变传统单一工程思维，以区域深耕+存量盘活+增量开发为导向，开展全周期项目策划例如，将城市更新项目与片区综合开发结合，不仅包括道路管网等基础设施改造，还整合商业设施停车场充电桩等经营性资产，通过一二级联动实现土地溢价回收在水利项目中，将水库修复与水生态旅游农业灌溉相结合，拓展收益来源

（二）资金谋划：多渠道组合与风险管控

政策工具运用：积极申报专项债特别国债和上级专项资金，2025年拟发行1.3万亿元超长期特别国债，重点支持两重两新项目新型政策性金融工具规模5000亿元，可覆盖项目资本金的50%-80%

市场化融资创新：采用双承租人售后回租总承包保理+分包单位基金认购等表外融资方式，缓解施工企业资金压力例如，通过融资租赁方式，施工企业将设备出售给租赁公司再回租，获取前期资金

资金闭环设计：建立项目资本金-建设资金-运营收益的闭环体系，确保资金链可持续如通过产业税收增量土地出让金增量等增量财政收入反哺项目，实现财政资金撬动+市场化收益覆盖

（三）模式选择：因地制宜的多元化路径

根据项目属性选择适配模式：

• 公益性项目：采用委托代建+政府购买服务，严格控制财政支出责任

• 准经营性项目：推广特许经营+可行性缺口补助，如污水处理项目通过使用者付费与政府补贴结合实现平衡

• 经营性项目：推行投资人+EPC+O，由社会资本负责投融资建设与运营，政府通过资源配置提供支持

党的二十大以来，区域发展产业升级等政策持续深化，十四五规划成果显著，十五五规划新方向即将开启为帮助各地政企把握前瞻性政策机遇，提升三资项目申报质量与实效，我们将在9月展开一系列主题研讨班：

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